专家剖析《干天庇护办理规则》

芦苇跌宕,芳草萋萋,湖泊纵横,百鸟齐飞……被喻为“地球之肾”的湿地留给人们的印象梦幻而美丽。 作为水圈和土圈之间的水陆交错地区,湿地的自然构成复杂多样,生物活动极其活跃,不仅为人类提供了大量淡水和粮食

芦苇跌宕,芳草萋萋,湖泊纵横,百鸟齐飞……被喻为“地球之肾”的湿地留给人们的印象梦幻而美丽。

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作为水圈和土圈之间的水陆交错地区,湿地的自然构成复杂多样,生物活动极其活跃,不仅为人类提供了大量淡水和粮食等资源,同时在维持生态平衡、保持生物多样性等方面也起着重要作用,和森林、海洋并称全球三大生态系统。

近30年来,我国国家级湿地自然保护区内湿地面积总体呈现下降趋势,总净减少面积8152.47平方公里,占全国湿地总净减少量的9%。数字背后,折射出湿地面临的危机:城镇化建设、气候变化、干旱、工业污染、过度捕捞,导致湿地的生态功能退化甚至丧失。湿地面积萎缩,继而对气候调节、水源涵养、生物多样性等产生影响。5月1日,由国家林业局制定的《湿地保护管理规定》正式实施。“终于让国内的湿地保护有法可依了。”在北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授看来,《规定》“还需可操作性的细则作补充,比如执法、监督、问责、公众参与等,都需要在大的框架下明晰责权利。”现状湿地萎缩引发生态危机洞庭熟,天下足。素有鱼米之乡之称的洞庭湖区,而今却备受生态危机的困扰。随着气候变化和人类活动的影响,洞庭湖区的调蓄功能大幅衰退,防洪抗旱形势严峻;湿地功能减弱,区域性、季节性缺水日益严重……近日,记者随同“应对气候变化中国行”考察团走进环洞庭湖区,目睹了湿地萎缩引发的生态危机。“东洞庭湖湿地面积正在萎缩,以滩涂为主要栖息地的候鸟数量递减明显。”东洞庭湖自然保护区管理局副局长姚毅告诉记者,东洞庭湖湿地的陆地化趋势在加剧,而洞庭湖水位的下降,加速了东洞庭湖湿地向陆地化演变的进程。洞庭湖的湿地危机只是一个缩影。中科院遥感所调查显示,湿地保护效果差的自然保护区主要分布在长江湿地区、滨海湿地区、三江源湿地区和西南诸河湿地区。23个国家级湿地自然保护区处于非常危险的境地。“湿地保护面临重大危机,其生态功能却未引起人们足够重视。”杨朝霞直言,水、土地、动植物是构成湿地的要素。现实的情况是,水资源缺乏,土地被污染甚至挤占,过度捕捞导致动植物锐减,“生态功能在退化,湿地在萎缩,何谈气候调节、水源涵养和生物多样性?”值得关注的是,5月1日起,《湿地保护管理规定》和《北京市湿地保护条例》同时正式实施。国家林业局有关负责人接受采访时表示,在国家专门的湿地保护行政法规未出台之前,制定颁布《规定》,先行在林业系统规范湿地保护管理行为,对中国湿地资源保护以及做好《湿地公约》履约工作,借鉴国际上的湿地保护经验等都十分必要。“国家规定的出台很有必要,目前全国已有15个省市制订了湿地保护条例,北京市在借鉴其他省份经验基础上制订的条例,比较完善且很具操作性。”杨朝霞说。规划保护不再让位于发展湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统,被誉为“地球之肾”。但由于人们对湿地功能、价值认识不足,以及气候变化、湿地围垦、环境污染等原因,造成湿地总量不足、湿地呈持续减少的趋势。《规定》指出,除法律法规有特别规定的以外,在湿地内禁止从事开垦、放牧、捕捞;挖砂、取土、开矿;排放生活污水、工业废水等破坏湿地及其生态功能的活动。此外,工程建设应当不占或者少占湿地。确需征收或者占用的,用地单位应当依法办理相关手续,并给予补偿。“对工程圈占、盲目围垦等不合理利用湿地行为进行遏制,是《规定》的一大亮点。”杨朝霞称,有些地方为了发展,不计代价开发海景地、生态城,“更有一些自然保护区为了拉资金上项目,不顾实际情况地开发旅游。这加剧了湿地丧失、生物多样性的锐减和物种的灭绝。”从上世纪50年代以来,我国湿地开垦面积达1000万公顷,全国沿海滩涂面积已削减过半,有“千湖之省”之称的湖北省湖泊锐减2/3。这一数据佐证了杨朝霞的说法。《规定》指出,国家对湿地实行保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展的方针。“这意味着生态脆弱区不能发展重工业,发展的前提是保护为先,不能超出环境容量。”杨朝霞认为,“分级保护”的方式十分科学,有利于明确各级政府的职责。遗憾的是,并未提到分区管理的理念。“《北京市湿地保护条例》就更为成熟,提出了‘分级、分区、分类’管理的模式,这样更有针对性。”杨朝霞解释说,北京市按照湿地生态功能和环境效益的重要性,将其分为国家重要湿地、市级湿地、区县级湿地和一般湿地,并分别采取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地自然保护小区等方式予以保护。比如湿地公园分为湿地保育区、生态功能展示体验区和管理服务区。保育区内只能开展保护、监测等必需的湿地生态系统保护活动;生态功能展示体验区则以生态展示、科普教育和生态旅游为主;管理服务区内可开展管理和服务等活动。针对《规定》要求的环境信息公开,杨朝霞评价道:“这是一大进步,让公众和环保组织知道如何监督、维权。然而,不足之处是公开的范围并不明确,怎么公开也没有程序说明。”备受公众关注的“湿地生态补偿”,《规划》也有涉及,“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的,应当按照有关规定予以补偿”。这在杨朝霞看来是个难点,“补偿的范围、方式和标准并未做进一步说明。是按人头还是按面积进行补偿,是针对直接受影响的人群,还是间接造成损失的也要补偿?”目前,中国已初步构建湿地保护体系,超过50%的自然湿地资源得到有效保护。中国累计建立湿地自然保护区550多处,国际重要湿地41处,国家湿地公园213处。与此同时,公众对湿地生态环境的认识也在不断提高。呼吁“生态红线”应向耕地看齐业内专家表示,长远来看,挽救湿地需建立湿地保护长效机制,尽快健全完善湿地保护立法。这样的忧虑不是空穴来风。作为我国第二大淡水湖,洞庭湖面积从1825年的6270平方公里,到2002年已萎缩至2650平方公里。面对重重危机,东洞庭湖保护区在部分地区实施了全封闭保护,并在浅水区种植植被、丰富鸟类食物进行人工生态修复。只是,推进过程和效果并不尽如人意。“现在的问题是多头管理。”东洞庭湖自然保护区管理局总工程师张鸿无奈地说,完整的洞庭湖被分成几块进行保护。更让张鸿棘手的是,“湿地保护没有立法,资金投入也不畅,保护区目前主要靠项目经费支持。”对此,杨朝霞感同身受,“海洋和森林都有专门的法律,湿地保护只能从其他法律中寻找依据,湿地保护国家层面的立法应尽快提上议事日程。”杨朝霞强调,在湿地保护法出台前,《规定》发挥着法律依据的重要作用,但目前尚需进一步修改完善。比如生态补偿、信息公开等,只做了原则性的规定,缺乏可操作性的细则。“最大的问题是法律责任不明了。违法侵占湿地作何处罚?公众通过何种方式维权?林业部门的执法又由谁来监督?”对于“守法成本高、违法成本低”所导致的权责失衡问题,一直是环境立法被广为诟病的顽症。杨朝霞认为《北京市湿地保护条例》的做法就值得借鉴。“条例摒弃了以往按照固定金额范围计罚的方式,对湿地保护违法行为开出了更为科学的‘罚单’。”杨朝霞再次翻开《北京市湿地保护条例》,“该条例可圈可点的是,不仅处罚标准提高了,连计罚方式也进行了改进——以湿地被侵占或毁坏的面积为标准计罚。”譬如擅自开垦、占用湿地或者改变湿地用途者,将以每平方米2000元以上5000元以下的标准处以罚款。针对一些地方重发展、轻保护的现状,专家呼吁将湿地保护纳入国家土地利用规划中,对具有国家重要保护价值的湿地,建议由政府购买或行使土地使用权,以满足国家生态安全体系建设需求。拯救湿地,这场保护与发展的赛跑依然在继续。杨朝霞期待,“打破林业部门孤独立法的局限,尽快制定更高级别的湿地保护立法,要像保护18亿亩耕地一样,为湿地保护也划定一条‘生态红线’。”■相关新闻《北京湿地保护条例》5月施行?湿地挖野菜最高罚五千《北京市湿地保护条例》于2012年12月27日,经北京市十三届人大常委会第三十七次会议表决通过,于今年5月1日起正式实施。该《条例》的颁布实施使北京湿地保护管理工作首次实现了有法可依。目前北京区域内湿地已减至48000多公顷,仅占北京土地面积的2.93%。而新中国成立初期,这个数字为15%左右。近年来,北京市开展了滨河森林公园建设、北运河综合治理、永定河生态修复、野鸭湖、汉石桥湿地生态恢复等建设工程,恢复湿地3000余公顷,湿地生态环境逐步得到恢复。2013年,全市湿地自然保护区面积达到2.11万公顷;湿地公园面积达到1094公顷。《条例》规定,采集泥炭、采挖野生植物、捡拾鸟蛋等行为处500元以上5000元以下罚款。如果出现抓捕野生动物,破坏野生动物繁殖区和栖息地;投放有毒有害物质、倾倒废弃物或者排放未经处理的污水等行为的,将处5000元以上5万元以下罚款;造成严重后果的,处5万元以上50万元以下罚款。此外,据北京市园林绿化局野生动植物保护处处长刘润泽介绍,今年,北京市35万亩平原造林中将恢复1.6万亩的湿地;同时,今年北京将围绕永定河流域、潮白河流域、北运河流域生态治理等重点工程,以湿地公园建设为突破口,重点推进汉石桥、长沟等10个湿地公园建设。

然而,刚刚发布的第二次全国湿地资源调查数据显示,全国湿地总面积10年内减少了339.63万公顷,减少率为8.82%;而在这其中,99.4%,也就是337.62万公顷为自然湿地。我国目前的湿地状况,可以说是岌岌可危。

“对于人类来讲,假如没有湿地,后果是无法想象的。”上海交通大学环境科学与工程学院教授孔海南说。

没有独立“户口”使大量湿地被合法“平衡”

到底是什么原因造成我国湿地面积大幅减少?国家林业局副局长张永利指出,除气候变化等自然因素外,人类活动占用和改变湿地用途是主要原因。“围垦和基建占用是导致湿地面积大幅减少的两个最关键因素,近10年来,受基建占用威胁的湿地面积增长了近10倍。”

湿地缘何成为围垦和基建占用的“香饽饽”?华东师范大学教授、湿地专家陆健健一语道破玄机:“我国土地是以‘开发’和‘未开发’来进行分类的,湿地没有独立‘户口’,被归在‘未开发’大类中。这也成了地方政府‘开发’湿地的最好借口。”

北京林业大学自然保护区学院院长雷光春在接受媒体采访时也表示,湿地保护最大的瓶颈是法律不健全,“这个问题不解决,各级政府会认为围垦是理所当然的”。

2004年经全国人大常委会修订的《土地管理法》中,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,并明确将自然湿地归在未利用地一类。在国家标准《土地利用现状分类》中,沼泽湿地也被划为“其他土地”类型,与沙地、裸地、空闲地、盐碱地等划为一类。

对此,中国林科院湿地研究所所长崔丽娟曾撰文指出,我国现有法律体系中,对耕地和林地保护都有明确的法律规定,但归于未利用地的自然湿地却没有明确的法律规定加以专门保护。为避免湿地被作为“未利用地”或“荒地”破坏掉,必须将湿地纳入国家土地基本分类。

北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞进一步指出,现行的《土地管理法》只重视对耕地的保护,而忽视对湿地等生态用地的考量和保护,甚至还创设了耕地“占补平衡”制度,通过牺牲包括湿地等在内的“其他土地”,来填补被侵占的耕地面积,导致实践中大量湿地被合法地“平衡”掉。

糖果派对网站网址,早在2009年全国两会期间,时任全国政协委员的陆健健提交了一份给湿地“上户口”的提案,但这份提案最终“没有被相关部门采纳”。

湿地保护不可重“人工”轻“自然”

谈及目前湿地保护中存在的误区,杨朝霞指出,“重人工湿地建设,轻自然湿地保护”的现象亟待改变。“人工湿地公园从宣传环保的角度来说有可取之处,但如果希望通过人工湿地来改善局部的生态环境,则不太现实。此外,在建设湿地公园时,往往使用很多人工景观,反而破坏了自然湿地的生态功能。”他说。

自然湿地和人工湿地在功能上有何不同?陆健健解释说,自然湿地的生态服务功能是全方位的,包括生物多样性、水净化、自然资源、调节气候等17项。而人工湿地的生态服务功能被人类定向,如水稻田、鱼塘是按人类需要提供粮食、水产资源,人工净水湿地是协助人类提高水质,城市的景观湿地被用于改善城市小气候和减少雾霾等。

在云南省林科院院长、国家高原湿地研究中心首席科学家杨宇明看来,自然湿地生物多样性非常丰富,是生物多样性保育的重要生态系统,有着水文调节、水源涵养和水体净化的强大功能。相比之下,人工湿地的生物多样性很低,无法替代天然湿地的生态服务功能。

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