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检察机关公益诉讼试点全面“破冰” 13个试点地区均提起公益诉讼

一年前,根据党中央决定和全国人大常委会授权,检察机关提起公益诉讼试点正式启动。 公益诉讼为何由检察机关提起?哪些案件属于公益诉讼?试点过程中有哪些问题值得注意?带着这些问题,今天,《法制日报》记者采访

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一年前,根据党中央决定和全国人大常委会授权,检察机关提起公益诉讼试点正式启动。

公益诉讼为何由检察机关提起?哪些案件属于公益诉讼?试点过程中有哪些问题值得注意?带着这些问题,今天,《法制日报》记者采访了多位专家。

一年来,这项旨在充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益的重大制度改革,在探索中规范、创新中发展,交出了一份合格的期中答卷。

立法亟需提上日程

两年试点期限过半,全面“破冰”实现预期

糖果派对网站网址,近年来,资源浪费、环境污染、食品药品不安全等严重侵害社会公共利益的问题时有发生却无人起诉。专家认为,公益诉讼案件较少,原因主要在于立法依据不明。

2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点,在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期2年的提起公益诉讼试点。

记者了解到,目前关于检察机关提起公益诉讼的立法依据,仅有民事诉讼法第55条,修改后的行政诉讼法对公益诉讼未加任何规定。人民检察院组织法尚未修改,也未规定检察机关有权提起公益诉讼。

考虑到司法改革的规律、试点地区的差异和诉前程序的作用,最高检要求“三步走”:2016年上半年,各试点地区一个不少实现起诉案件零的突破;2016年底,所有试点市级检察院均有案件起诉到法院;2017年上半年,所有试点基层检察院消灭起诉案件空白。

“法无明文规定不可为,检察机关提起公益诉讼一直未能真正启动,根本原因就在这里”,中国人民大学教授汤维建说,这次全国人大授权试点,就是赋予检察机关提起公益诉讼的权力。

2016年6月30日,北京市石景山区检察院对该市工商行政管理局石景山分局不依法履行职责行为,向区法院提起行政公益诉讼。至此,在试点一周年前夕,13个试点地区均有检察机关提起公益诉讼,第一步目标按期实现。

西南政法大学教授刘艺告诉记者,检察机关提起公益诉讼,可以克服传统行政诉讼原告相对较弱势的状况,能势均力敌地对抗被告行政机关,促进行政诉讼发挥监督行政机关依法行政的功能。公益诉讼的理论准备已经较为充分,相关问题的探讨较为彻底,本次试点从根本上解决了谁来诉、怎么诉的问题。

截至2016年6月,试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件;办理诉前程序案件1106件;向法院提起公益诉讼30件,其中,民事公益诉讼11件,行政公益诉讼18件,行政附带民事公益诉讼1件。

“检察机关履行职责过程中,比较容易发现侵害公共利益问题,提起公益诉讼也更有专业性、权威性和便利性”,中国政法大学教授马怀德认为,由检察机关提起公益诉讼责无旁贷。

抓住公益这个核心,突出环境保护重点

“试点结束后应该通过立法过程上升为法律规范,从而使检察机关提起公益诉讼切实依法进行”,汤维建说,目前亟需将公益诉讼的立法完善工作提上议事日程。

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组审议检察机关提起公益诉讼改革试点方案时突出强调,检察机关要牢牢抓住公益这个核心。

范围不能包罗万象

按照中央的要求,检察机关在试点期间抓住人民群众反映强烈的侵害公益事件及其背后的监管不力问题,以生态环境和资源保护领域为重点,集中力量办理重大有影响的案件,探索向法院提起公益诉讼,从保护青山绿水、服务绿色发展入手,保障和促进美丽中国、健康中国建设,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

公益诉讼涉及面很广,包括民事性质的公益诉讼、行政公益诉讼以及经济领域的公益诉讼等等,此次试点对于公益诉讼的范围进行了限制。

截至2016年6月,试点地区检察机关共发现生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件,进入诉前程序809件,提起诉讼23件,分别占授权领域四类案件总数的72.91%、73.15%和76.67%。其中,提起环境民事公益诉讼11件,提起环境行政公益诉讼11件,提起环境行政附带民事公益诉讼1件。

马怀德认为,公益诉讼案件范围不能包罗万象,“不是所有涉及公共利益的行政违法行为都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督,探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内,要防范滥诉导致的司法资源浪费和对社会秩序安定性的冲击”。

检察机关提起环境公益诉讼引起各级政府高度重视。国务院2016年5月28日印发实施的《土壤污染防治行动计划》明确提出,“鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。开展检察机关提起公益诉讼改革试点的地区,检察机关可以以公益诉讼人的身份,对污染土壤等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼;也可以对负有土壤污染防治职责的行政机关,因违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为提起行政公益诉讼。地方各级人民政府和有关部门应当积极配合司法机关的相关案件办理工作和检察机关的监督工作。”

汤维建强调,检察机关是国家的公权力机关,应始终恪守尊重私权、不干预私权的原则。因此检察机关只能介入和干预涉及社会公共利益或国家利益的案件,区分公益与私益,对于划定检察机关的职权范围至关重要。

除生态环境和资源保护领域外,截至2016年6月,试点地区检察机关还发现国有土地使用权出让领域公益诉讼案件线索233件,国有资产保护领域案件线索205件,食品药品安全领域案件线索88件。

“检察机关提起公益诉讼需要一定人力、物力等作为保障,如果有大量公益诉讼案源,而检察机关由于人力紧张不胜应付,就需要进行机构改革、人员充实、强化力量配置。这次试点带有‘试水’的意思,实际地测量一下公益诉讼的深浅,进而发现问题寻找对策,推进检察改革深化”。汤维建认为,目前试点方案所确定的范围是适宜的。

2016年4月27日,“中欧检察机关参与环境公益诉讼法律与实践研讨会”在北京举行。中国检察机关提起公益诉讼的制度创新和试点经验得到欧洲同行的高度评价。

据了解,此次试点方案规定,检察机关提起行政公益诉讼之前,要先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

随着检察机关提起环境公益诉讼案件越来越多地进入公众视野,人民群众参与公益诉讼的积极性越来越高。以云南为例,该省检察机关受理群众举报案件线索占公益诉讼案件线索总量的67%。

“设计诉前程序既可以避免损害结果发生或者防止更大损害结果发生,也可通过检察机关的威慑力,促使行政机关及时纠正违法行为,达到节约司法资源的目的,”汤维建将这种设计称为“先礼后兵”。

以诉讼为最后手段,强化诉前检察建议

不过,那些有问题的行政机构会不会糊弄检察机关,甚至故意拖延,“踢皮球”呢?

习近平总书记在审议试点方案时强调,要妥善用好诉讼这一监督方式,诉讼是最后手段,之前要充分发挥检察建议等手段的作用。

刘艺认为,如果行政机关在诉前程序阶段就纠正了违法行为,更充分体现公益诉讼制度的威慑力。但是只要国家利益和公共利益仍然处于受侵害状况,检察机关就可以提起公益诉讼。

最高检在谋划和推进公益诉讼试点工作中,把诉前程序摆在与提起诉讼同等重要的位置,加强检察建议与提起诉讼的递进衔接,用足用好不同监督手段的各自功能,在实践中检验检察机关提起公益诉讼制度的合理性与可行性。

应排除地方化干扰

各试点地区检察机关严格落实诉前程序,把提起公益诉讼作为法律监督的最后手段。提起民事公益诉讼之前,先依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向法院提起民事公益诉讼,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关才作为公益保护的最后一道防线,向法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前,先向有关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。在检察建议要求的期限内,行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,坚决提起行政公益诉讼。

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