供热特许经营合同审核要点

7 月 24 日,首都医科大学附属北京安贞医院与中国东方资产管理公司签署北京市首例特许经营模式合作办医协议。作为政府吸引优质社会资本的一条探索路径,特许经营有利于在保障国有资产稳定的基础上,充分发挥公

7 月 24
日,首都医科大学附属北京安贞医院与中国东方资产管理公司签署北京市首例特许经营模式合作办医协议。作为政府吸引优质社会资本的一条探索路径,特许经营有利于在保障国有资产稳定的基础上,充分发挥公立医院多年运营形成的品牌优势,以及雄厚的医疗技术力量。目前,公立医院特许经营尚处于「摸石头过河」阶段,相关政策、法律方面的问题不容忽视。

作者:王晓婕

与传统的股份制、股份合作制、合资合作模式相比,在特许经营过程中,公立医院作为特许方,一方面释放了特有的无形资产,实现优质资源整合,有效推动公立医院的渐进式改革,充分激发市场活力;另一方面,特许经营也可以有效降低各方主体在法律、财务和管理上的风险,避免了诸如资产划拨、人员身份和机构属性等问题。

导语

但由于公立医院特许经营尚处于「摸石头过河」阶段,特许经营模式欠成熟,在发展过程中可能出现的一些问题,必须加以关注和解决。

糖果派对网站网址,随着能源综合利用的发展,热电联产的实施范围逐渐提高。集中供热中,热电联产占比超过63%。近年来,主管部门通过PPP模式投资建设供热项目的数量也逐渐上升。虽然06年住房和城乡建设部制定了《城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本》,但实践中需要注意此类合同在签订过程中存在的一些新问题。

完善特许经营规章制度,让授权主体具有合法资格

一、供热特许经营权授予前的审慎核查

医院授权主体合法性阙如,潜在风险增加。2007
年颁布实施的《商业特许经营管理条例》规定,企业以外的其他单位和个人不得作为特许人从事特许经营活动。但是
2015
年颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。

特许经营协议的基本信息主要由签约主体、定义与项目概况三部分构成,首先签订主体的合法合规性需提前核实,山西省市政公用事业特许经营管理条例》第十五条规定,市政公用事业主管部门根据城市人民政府的授权,可以采取招标、有偿转让、委托的方式选择特许经营者,与特许经营者签订特许经营合同。因此,在签约主体方面,投资人应着重审查该主管部门是否具备人民政府的授权,以及授权的时间、范围,确保签订主体的合法性、合规性;其次是定义,由于供热系统专业性较强,因此在定义条款中,应由公司专业人员核实该定义是否符合实际,如加压站、换热站是否属于热力管网,户内共用管道热力设施与用户自用管道热力设施分别是指哪些,二者的分界点具体在哪一部分?虽然定义条款并非合同主要条款,但其在合同中的作用也是无可替代的。

由于《商业特许经营管理条例》是行政法规,而《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是行政规章,二者并不处于同一效力阶层,所以,无法简单适用新法优于旧法原则,依然应坚持上位法优于下位法的基本原则适用行政法规。因此,特许经营的主体适格性存在法律障碍。

二、供热特许经营权的授予应符合法律规定

从上述分析可以看出,针对公立医院特许经营,应当适用 2007
年颁布实施的《商业特许经营管理条例》。在无法突破这种上位法的规定之时,如何从修改条例角度进行合法性规制便显得尤为重要,否则公立医院特许经营始终游离在合法性的边缘之外,使得未来社会资本的投资风险增大,投资积极性受阻。因此,建议国务院相关部门修改《商业特许经营管理条例》,把公益事业单位的特许经营纳入该条例的规制范围内。

城镇供热特许经营权的授予主要涉及三方面,分别是授权主体、授予范围、授予期限,该约定除了需符合法律强制性规定外,供热企业还需结合当地具体情况及企业经济效益综合考虑进行约定。

化解「单位人」身份问题,释放医生资源

1.授予主体为县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门

尽管国家对于多点执业一直不遗余力地推进,但从各地多点执业医生的注册情况来看,绝大部分医生都处于观望状态。这一切问题的根源在于我国公立医院的「单位人」身份。多点执业面临的风险主要来自于以下几个方面:从医院的角度来说,多数医院管理者认为医生是医院资产的一部分;从医生角度来看,公立医院的医生都在事业体制内,工资福利、职称评定、课题申报等方面都与医院编制捆绑在一起。医生在被特许经营医院坐诊究竟属于多点执业还是正常的院内工作范畴,其事业单位编制是否因此而受到影响,依然未能明晰。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,授予特许经营权的主体为县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门,因此,在具体的合同审查中,如一方主体为政府授权部门,则应将该授权书作为合同附件,确保该部门是享有授予特许经营权的权利主体。

当务之急是应尽快淡化「单位人」身份色彩,北京市今年 5
月出台政策,不再对事业单位编制实行增量计划,而是随着人员的自然减少而逐步减少事业单位编制。这样将有利于从根源上化解「单位人」身份问题。但是从当前的改革情况来看,如何对现有的存量「单位人」实施良好的过渡计划,使得现有事业单位人员逐渐过渡到多点执业就显得尤为重要。建议相关卫生行政部门依然保留事业单位的福利待遇,对于其编制再实行逐步减少,从而彻底根除事业单位的弊病。

2.授予范围应结合热电联产特点及当地供热情况进行细化

明确无形资产评估标准,合理设定合同期限

供热特许经营协议中,特许经营的范围至关重要,在供热特许经营权的授予条款中应对供热业务包含的内容予以细化,目前的供热方式主要有电厂余热利用、自用锅炉取暖、天然气取暖、厂矿自供等多种情况,因此,主管部门在授予投资主体特定区域内特许经营权的同时,就需考虑在该区域内存在的其他方式的供热应如何处理?如果主管部门无法保证在特定区域内取消这些功能方式,投资主体取得的供热业务特许经营权将受到极大的不合法限制,因此特许经营权授予的具体范围是投资人应着重考虑的方面,同时细化授予范围也会降低因合同约定不明所产生的风险。

从特许经营相关政策可以看出,公立医院特许经营的无形资产主要是声誉、技术和品牌等。老百姓去大型公立医院看病,其实看中的就是医院的品牌和专家的实力。然而,专家实力资源如何评估,医院品牌和声誉又该如何评估?如果评估偏低,将导致国有资产的流失;如果评估偏高,社会资本的认可就显得成本较高。

此外,实践中,有相当一部分地区存在开发商或其他主体违规在供热管网上私接管道的情况,这种行为不仅造成供热管网存在重大安全隐患,也导致热量大幅损失,同时这部分供热费用无法实现有效收回。因此,针对该种情况,需要在特许经营协议签订之前进行摸底了解,当然在具体的执行中,还需行业主管部门的配合,由其对该类型违规取热的小区或主体的违规行为予以取缔。

公立医院特许经营最大初衷是保障资产安全,社会资本注入相当于稀释了公立医院的国有资产,会影响公立医院的主导地位和公益性。而且由于特许经营合同的期限受到法律规定的限制,特许经营的机制和模式都会对原有公立医院产生重大影响。在现有特许经营加盟服务标准匮乏的情形下,容易导致诸多的知识产权纠纷和合同履行纠纷,过长的合同履行期也容易导致体制性竞争不足的弊病。

另外,除了需考虑供热业务的授予范围外,还应考虑协议约定地域范围内存在的由第三方运营或自供的供热项目,主管部门应当予以拆除或统一接入到投资方经营的供热管网内,同时,对于第三方在投资方供热管道上未经允许修建的管网,投资方为了维护自身的权益有权要求主管部门制止其违法行为。

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